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能源行业的环境保护与法治

能源行业的环境保护与法治

 

张利宾[1]

 

 

概述

 

中国能源行业的未来方向是市场化改革。财产权利是市场经济中最为基础的一种权利。对财产权利的保护是市场经济的基石。对能源行业的财产权利的界定和保护是任何企业(包括三大石油公司之外的其他国有企业,以及民营企业和外资企业)进入能源行业进行投资的前提条件,也是能源行业进行市场化改革和发展的必要条件。随着中国的能源行业逐步从国家垄断和所有的传统模式,向有限的能源市场化转换,对于中国能源行业的财产权利的界定和保护自然成为中国能源法律关系的重要内容。在中国目前的转型经济过程中,逐步建立一个从宪法到法律、行政法规和部门规章及地方立法,同时在司法领域给与有效救济的法治环境是中国市场经济改革成功的关键。这一点也适用于能源行业的市场化改革。

 

但我们也需要认识到,在当代任何一个国家(不论是法治国家还是正在向法治社会转型的国家),财产权利也受到各种法律规定的各种限制,其中一种限制就是基于环境保护法律的限制。这种限制主要是基于企业生产经营中发生的环境污染而出现外部性问题。对于任何一家企业来说,单靠自我的道德约束是不行的。因为当法律没有要求企业承担责任的时候,任何一家企业都可能会忽略或放弃采取任何防止污染的措施,减少环保成本投入,从而实现该企业的利润最大化。

 

大自然赋予人类各种自然资源,人类在借其创造财富的同时,对这些资源的开采也伴随着各种消极影响和破坏。这就好像是任何事物都有有利和不利的两面。对自然资源的开采和开发由于客观原因会产生各种危害。人类对财富没有节制的追求会导致混乱、纷争、战争以及资源的枯竭,而掠夺性的开采又会使得大自然赐予人类的福祉反倒成为对人类的一种诅咒。环境保护法律对财产权利的限制正是源于财产权利的滥用可能导致的对环境资源的破坏。众所周知,中国的环境状况在恶化。空气被污染,水被污染,土地被污染,生态环境被破坏,我们的生存条件和健康受到威胁,我们留给后代可利用的资源也在减少,我们的社会会因此产生社会危机,发生动荡。对于具有监管职能的各级政府而言,有责任通过立法将环境污染的外部性转换为一种需由导致污染的企业承担的监管体制。唯此一路,别无他途。

 

当然,在建立这种机制时,也要考虑到监管适度的问题,避免企业承担过度的环保责任成本,使得中国经济陷入停滞。如何平衡经济发展的需要和保护环境这两个同样重要的政策取向,中国政府不但需要勇气还需要智慧。从某种程度上说,放慢GDP的经济指标的高速度,承担一定程度的外部成本是改变我国目前经济粗放经营模式,改善我们的生存环境,保持我国的自然资源,是一条更为妥当的路径。这一结论同样适用于中国目前的能源行业对经济发展和环保的价值考量。

中国目前仍然处于从计划经济体制到市场经济体制的过渡阶段。中国的司法制度在治理环境污染的过程中仍不能有效地发挥作用,而行政部门在环境保护方面也存在许多问题,如有法不依,执法不严,权力寻租,导致市场出现不公平竞争等各种不正常现象。在缺乏有效救济的情况下,环境污染的受害者的合法权利得不到保护,形同虚设。

目前,在我国的能源行业,有些部门(例如石油、天然气的上游、中游和下游),计划体制在某种程度上依然存在,国有垄断依然存在。因此,在计划经济体制下几乎所有的成本都有国家和社会承担的情况下,环境的外部性的问题仍然极为严重。这就是为什么我国从总体上看,在中国的GDP 中,生产每一单位产品所需要耗费的能源要远远高于西方市场经济国家,高能耗、低产出的现象仍然存在,资源滥用和浪费,环境的破坏仍然非常普遍。

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                                                                       环境保护的经济学分析

 

按照经济学理论,在市场经济或向市场经济过渡的经济体中,每个市场主体(不论是国有企业,民营企业还是外资企业)都理所当然地把追求利润最大化作为其首要目标。在价格机制和立法没有强制地把对公共环境资源的使用和破坏转化为内在成本之前,每个市场主体在大部分情况下都倾向于将环境破坏造成的成本转嫁给社会。这就是经济学中的外部性问题。外部性问题首先由剑桥学派的奠基人之一经济学家马歇尔提出,后来他的学生、也是剑桥学派的杰出代表庇古在其名著《福利经济学》中进一步完善了外部性理论。

 

可以说,环境问题是生产领域外部不经济的典型例证。环境资源是典型的公共物品,无论是作为生产性的环境资源,还是作为服务性容量资源的大气环境(如良好的生态系统),都具有消费的非竞争性和非排他性。这使环境资源产权较其他资产产权更难明晰清晰。对于环境资源的使用,单个经济实体的边际私人成本和边际社会成本存在差异。在生产中,厂商直接承担的是边际私人成本,包括原材料费用和人工费用等,但却不承担气排放二氧化硫污染空气的边际损害成本。厂商在决策自己的产量水平时,只会考虑私人成本,而从社会角度上看,厂商的经营活动成本不仅包括生产成本,还包括污染产生的损害成本,即边际社会成本应等于边际私人成本与边际损害成本之和。[2]

 

在中国,最能够说明市场经济的外部性的是中国的煤矿开采行业。中国的煤矿行业较其他能源部门率先开始市场化改革,但煤矿行业的外部性问题仍比较严重,是导致我国土地资源、水资源、生态环境破坏和大气污染的主要原因。我国在1994年将煤价全部放开,目前煤价越来越高,并使得发电企业在电价低的情况下发生全局性亏损。即使如此,高煤价只是为煤矿企业的高利润做出贡献。在国家缺乏立法对环境的外部性成本做出有效限制的情况下,企业一般不会有任何经济上的动因在环境保护方面投入任何资金。即使想投入资金解决环境问题,面对因长期开发煤炭资源造成的累积性生态环境问题,单个的煤炭企业无法承担巨大的生态环境修复和建设费用。

 

目前,我国煤炭生产成本中并未包括用于生态治理的费用,而发达国家则普遍将煤矿区生态治理费用纳入生产成本,保证生态治理有稳定、可靠的资金来源。到目前为止,中国的中央政府和地方政府都未建立偿还煤炭开采造成生态环境破坏的资金投入机制。[3]  在这种情况下,如果价格机制和立法没有改变时,由于外部性问题越来越严重,中国的环境状况只会越来越糟糕。有研究者认为,建立健全的煤炭开发生态环境成本核算体系,将环境成本、生态成本纳入煤炭企业的运行成本中,真正使煤炭企业的环境外部经济性内部化。[4]

 

根据环境的外部性理论解释,我们可以基于法律经济分析学派的路径考虑如何建立环境保护的法治。根据经济学家的外部性理论,对环境污染问题的经济学解决路径有如下三种形式:首先是国家直接干预。早在1920年,庇古在谈到环境问题的外部性问题时就指出,如果没有政府的干预,市场是不可能自动填补这个缺陷的。这为政府采取“命令-控制”型环境政策工具提供了一个合理的理论依据。从可持续发展的角度来看,国家对环境问题的干预也是必要的。与宏观调控不同,国家的干预主要是通过对微观经济主体的行为进行规制(regulations),以纠正市场失灵。对于环境污染的规制主要是通过禁止、限制、许可证制度、标准认证制度等方式来控制环境质量。[5] 例如,中国目前的环境保护法律体系中已经建立起许可证制度。根据这种许可证制度,对环境有影响的各种规划、开发和建设项目、排污设计和经营活动,必须事先向主管部门申报,经批准获得许可证之后方能进行。许可证种类很多,包括:排污许可证、海洋倾废许可证、采矿许可证、建设用地许可证、核设施建设和经营许可证、化学危险物品经营和转移许可证、危险废物经营和转移许可证等。

 

对环境污染问题的第二个经济学解决路径是征税(即新古典主义的“庇古税”途径),其基本政策思路是用国家税收办法解决外部性问题,即通过对排污企业征税来抵消边际私人成本与边际社会成本之间的差异,使两者一致。庇古主张通过政府主导的经济机制使外部成本内部化来解决环境资源配置上的市场失灵问题。鲍莫而(Baumol)等人继承与发展了庇古的观点,他们认为,要使企业排污的外部成本内部化,需要对企业污染物排放征税,以实现帕累托最优,征税的税率取决于污染所造成的边际损失,不会因企业排污的边际收益或边际控制成本的差异而有所区别。[6]

 

目前,中国的环境保护法律体系已经建立起关于废气、废水和废渣的排污收费制度。这种制度就是按照排放污染物的品种、数量和浓度,向排放污染物者或者超过标准排放污染者征收一定数额的费用的制度。按照中国立法者的解释,这种制度的立法目的主要是使主管部门通过收费和罚款来调节经济发展与环境保护的相互关系,其次是促使排污行业或单位进行技术改造,开展节约和综合利用,增加其治理污染的能力。显然,中国的立法者还没有从法律经济分析角度对外部性问题进行深入的研究,也没有旗帜鲜明地通过外部成本内部化的方式来抑制污染行为。相比之下,我们的邻国日本等国家在这方面做得要比我们好许多。笔者最近去日本访问,深深地为日本对环境的保护的效果感到极为钦佩。据当地人介绍,日本的企业承担了较高的社会成本,这对日本达到今天所成就的环境保护目标是至关重要的。

 

对环境污染问题的第三个经济学解决路径是产权途径。1960年,科斯(Coase)在《社会成本问题》一文中对外部性、税收和补贴的传统观点提出了挑战。科斯认为,与某一特定活动相关的外部性的存在并不必然要求政府以税收或补贴方式进行干预,只要产权被明确界定,且交易成本为零,那么,受到影响的有关各方就可以通过谈判实行帕累托最优结果,而且这一结果的性质是独立于最初的产权安排的。科斯所代表的新制度学派为解决外部性问题所提出的政策思路是用市场的方法来解决市场失灵的问题,政府没有必要对市场进行干预。排污许可证交易制度是产权理论在解决环境污染问题的运用。通过建立交易许可证制度,政府对某个地区定出排污或消耗自然资源的最大限量,然后将排污权以许可证的形式赋予企业或者个人,同时运行他们相互之间进行交易,让市场来决定其价格。[7]

 

基于产权途径来解决环境污染问题的模式实际上就是在总量控制的前提下,使监管机制具有一定的灵活性。企业可以在排污权市场购买到一种权利,即进行污染环境的权利。如果某个企业在其污染后获得的利益大于支付某种环保污染的成本(包活社会成本),那么可以通过这种方式获得资源配置的最大化。这就是,我们不用强调环境价值的绝对化,可以针对具体情形通过谈判和司法救济的方式使得污染者和其他相关方获得资源的最佳配置。中国的企业通过参与《京都议定书》项下的“清洁发展机制”,将减排凭证通过交易方式出售给外国企业,就是运用产权途径的一个例证。

目前,中国的改革过程还没有完成,市场经济体制还远没有建立,产权模糊的现象还非常普遍,经济改革难以向纵深发展。因此,中国迫切需要通过立法和有效的执法建立产权清晰的财产制度。另外,中国的近期经济中出现的“国进民退“,国有企业在政府的鼓励政策和优质资源的扶持下,被做得“更大更强”,而民营企业的经营环境越来越恶劣,在中国的能源行业中,仍然有些单位政企不分。在污染环境的企业主体中即有中小企业(如小煤窑)也有大型的国有企业,且后者由于企业规模大(如中国的大型能源企业),如果发生环境事故,则无论从对环境影响的范围和程度更具有危险性。

更为严重的是,本该履行公共职责保护环境的政府在环境监管方面出现缺位。有些国有企业和地方国有企业背后都有各级政府的支持,有些对环境资源的破坏和滥用就是由于各级政府决策导致的,各级政府本身就是环境资源的直接责任者。而在其他情况下,虽然政府没有参与企业的经营决策,对企业的环境污染并不知情,但在实际解决和追究国有企业滥用环境资源的问题时往往偏袒国有企业。另外,由于中国法律中对“公共利益”的界定不十分清楚,许多政府官员误以为发展当地经济就是最大的公共利益,而忽视环境的保护,不管人民的生存环境是否会受到破坏和污染,以冠冕堂皇的理由进行环境的破坏。

当然,上述三种经济学解决路径作为监管工具可以混合使用。例如,对于环境问题,有人提出了标准、排污税、排污许可证交易制度等多种政策工具。这是因为单一工具都存在缺陷和使用特性的局限。为了摆脱政策工具“鼓掌难鸣”的困境,需要政策工具组合,以完善环境政策内在品质和外部条件。因此,混合性的政策工具应运而生。一般来说,每个国家都在环境保护方面的立法上,大都采用混合式。中国在环境保护方面的立法基本上采用的是混合型立法方式,以第一种和第二种经济学解决路径为主。

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环境保护的法治

 

为了通过上述三种路径实现环境保护的目标,市场经济体制一般通过法律手段来实现。自1979年改革开放以来,中国就开始进行环境保护的立法。根据中国研究环境法的权威学者王灿发教授介绍,1979年中国制定了一个《环保法(试行)》。从那以后,中国的环保立法开始发展起来。与其他部门法相比,中国的环保法在这三十年当中发展是最快的。实际上,中国的环保法已经基本形成了它完整的体系。尤其是,《物权法》把资源保护也作为物权保护的重要内容,而且规定了对于大气污染、固态废物污染、噪声污染,都作为侵犯物权的内容加以规定。[8]新颁布的《侵权责任法》也做出了关于污染环境的民事责任的规定。

 

王灿发教授认为,中国的环保法律还难以有效地遏制环境质量的恶化,法律没有起到它应有的作用。[9]对于中国环境保护法律从执行效果看确实不尽人意。我们需要检讨的问题是,为什么中国在建立了较为全面的环保法律体系后,我们的环境没有得到根本的转变,没有根本的好转,甚至一些地区的环境质量还在恶化?对此,笔者想从下面几个方面进行讨论和分析导致这种状况的原因,并且提出一些建议。

 

  1. 立法:部分缺失、过于笼统、处罚过轻

 

目前,大家对于中国环境保护法律的批评之一就是在中国环保法律体系内有些法律缺失,而现有的法律得不到有效执行,“有法不依”现象十分严重。以海洋环境污染为例,这次出现的康菲石油公司漏油事件就凸显了中国环境立法上的法律缺失。目前,我国海洋生态损失赔偿的立法工作存在明显滞后,国家有关部门迄今为止只能依据一部《海洋环境保护法》对漏油事件责任方进行处罚。可是除去对海洋水质的破坏以外,漏油事件本身还会对周边物种生态、渔业水产养殖乃至于沿海居民健康构成持续性的影响。可见,单靠一部《海洋环境保护法》的生态损害赔偿存在明显问题。相比之下,美国关于漏油事件则有比较健全的法律进行适用。在墨西哥湾漏油事件发生后,美国司法部针对BP的调查则指其可能违犯《清洁水法》《石油污染法》以及《濒危物种法》等数部法律,从而为全面彻底地依法处理涉事方提供了完备的法律支撑。[10]

 

众所周知,中国的煤炭是我国主要的能源供应,但是煤矿行业的环境保护却是非常不令人满意的。在某种程度上,煤矿行业的环境保护的现状是导致我们许多地方环境破坏和恶化的主要原因。有研究者在分析其原因时指出,我国煤矿矿区生态环境的法律保护存在体系不完善和现存制度不能满足现实需要等制度缺失现象。长期以来,我国一直缺乏系统性的矿区环境管理法律法规。在国家立法层面上,《矿产资源法》和《环境保护法》只对矿区环境保护提出了原则性的要求,缺少具体的管理制度和规章。《环境保护法》和《矿产资源法》对矿业产权人勘探开采矿产资源时的环境保护义务规定都十分简单,缺乏切实有效的环境保护法律制度。[11]

 

中国环境保护法律对于环境污染的征税和责任处罚过于轻,不足以有效地解决外部性问题,不能填补边际私人成本和边际社会成本之间的差异。中国的环保法律应该制定更为严格的征税和处罚责任规定,真正让环保法律嵌入牙齿,例如康菲石油公司漏油事件显示出,中国法律规定的环境污染的行政处罚责任太轻,不足以使得污染者承担必要的成本。众所周知,海洋环境一旦遭受污染,其影响范围较大、后果比较严重、持续时间较长。但是,根据我国现行的《海洋环境保护法》,污染海洋环境的最高处罚责任仅为20万元。这样的处罚金额,对于康菲石油以及其他从事海上石油开发的企业来说,显然是微不足道,不足以产生遏制作用。中国应该考虑修改现有法律,将处罚金额提高,处罚的金额应考虑到外部性的问题,从而避免由社会和公众来承担单个污染企业导致的社会成本。

 

  1. 法律实施:效果不理想、有权力寻租、法律不能平等适用

 

对于中国环保法律的另一个主要批评是执行问题。即使我们的立法者制定了健全的、有牙齿的环境保护法律法规,但是如果得不到有效执行,那么再好的法律也是一张白纸。目前,中国的环保法律执行中出现的问题主要是执法受到各种人为的干扰,例如腐败、贪赃枉法、司法腐败等,法律有时不能平等地适用。理性的执法状态是,不管污染者是谁,即使是国有企业,背后有多大的靠山也应该遵守法律。法律面前人人平等,法律的平等适用是法治最为基本的原则。否则,法律将沦为不平等竞争的工具。有些地方的环保部门把环保执法处罚当做是本部门创收的手段,这完全背离了法治的精神。结果是,也会让被监管者失去对法律的尊重和信任。

 

       目前中国能源行业中出现的一些大的事故经常是不了了之,对受害者和公众没有一个合理的交代。这种情况往往是由于出现事故的企业是中国大型国有企业,因此没有人敢碰。据媒体报道,2010年中石油“7·16”爆炸案发生后,中石油始终没有承担责任,也没有给公众一个交待,有关部门也没有处罚相关责任人。此种做法令人忧心。而更让公众不满的是,“7·16”事件后,中石油大连石化分公司不仅没有问责相关责任人,还召开了抢险救援表彰大会。在表彰会上,有9个单位和197人分别被授予先进集体和先进个人称号。厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强教授指出,中石油一而再再而三的在同一个地方发生事故,需要问责,应该有个说法。[12]

 

  1. 司法救济:诉讼成本大、程序性规定少、缺少专业法律人才

 

       传统上,中国的环境污染事件的解决大都依靠政府通过行政手段解决。但是这种行政手段的解决作用是非常有限的,会受到各种因素(包括人为因素、程序上的以及政治上的因素)的制约。在市场经济体制下,一个程序上更公平、更有效、更可靠的解决途径是司法程序。王灿发教授指出,过去我们比较强调行政手段,而不太强调司法手段,就是制定的法律不能由法院来实施,不能由法院来适用,大家就认为这个法没有什么用。这几年法院审理的环境案件,每年以25%的速度在递增,而且在一些地方已经建立了环境法庭,比如说像昆明、贵阳、无锡、沈阳。国家的人大代表也建议最高法院下一个通知,让各个地方设立环境法庭,这个环境法庭的设立将会有更多的环境案件到法院去,由法院适用这个法律,使我们这个环境法变得更加重要、更加具有权威性。[13]
 

目前,中国的环境诉讼案件普遍存在很多问题,有时法院根本不受理,受理的案件中胜诉率也只有大概30%。据报道,2011年8月16日,国家海洋局正式对外宣布计划对康菲发起公益诉讼。但目前国内生态公益诉讼一直存在着取证难、执行难等问题,诉讼结果可能遥遥无期。[14]为了改善中国环保状况,中国可以考虑在全国范围内建立特别环境法庭,建立公平合理的关于环境诉讼的程序规则、证据规则和损害鉴定规则,允许环境污染的受害者通过诉讼对污染的企业提起民事诉讼,获得充分有效的救济(如赔偿或禁制令),允许受害者或关系环保的社会公益组织对政府部门的不作为或者不当行为或政府制定的规章或做法提起行政诉讼。与其他方式相比,再没有比环境污染的受害人更能全力地揭露污染企业并捍卫自己的权利的了!其效果会比环保监管部门(因受到人力、资源和主观意识的局限)的执法效果好上一千倍。只有这样才能伸张环保事业的正义,使污染行为受到谴责和惩罚。同时,如果环境污染的当事人能够有效地通过司法途径解决环境污染问题,那么他们就会放弃自救的暴力方式捍卫自己的合法权利,从而避免许多环境纠纷演变成不必要的暴力事件和群体事件。

 

中国还应该培养一批精通环境诉讼的法官和律师,以确保环境诉讼的司法程序能有效运作。再好的制度和法律也需要好的人才去运转。目前,中国还非常缺乏精通环境法实务的高级法律实务人才。随着环境诉讼数量的增加,社会对环保领域的高级法律人才的需求也开始增加。据报导,对于康菲石油公司的漏油事故,国家海洋局北海分局已公告,向全社会公开选聘法律服务团队,为提起海洋生态损害索赔诉讼做准备,并向全社会公开选聘法律服务团队代理此案。北海分局称,将邀请国内法学和海洋专家组成专家考评组,对报名应聘者进行初步审查,从中选取不少于5家应聘机构,进入正式选评范围。对进入正式选评范围的法律服务机构,采取现场集中考评、综合评分的方法,按考评得分结果,推荐由一家主体办理机构、3家到4家辅助办理机构组成的法律服务团队。

 

对于环境保护的诉讼,衡量一种司法制度是否有效的标准就是看其是否对环境污染的受害者给予充分及时的救济。按照《民法通则》第134条的规定,民事责任的救济方式共有10种,其中能够适用于环境侵权救济的有5种,即停止侵权、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。我们可以把停止侵权、排除妨碍和排除侵害看做类似于英美法系中的禁令(injunction)。环境侵权往往涉及数量众多的被侵权人,交易成本高昂,因此,中国的法院主要使用赔偿的救济方式。原因在于,禁令的广泛适用,将对现代工业造成毁灭性的打击。因而,法院一般只对那些对生产活动影响不大或者生产活动本身价值不大的污染企业采取排除侵害(禁令)的方式进行救济。[15] 在中国的环境纠纷中,大多数的救济方式是金钱赔偿。

 

从实际情况看,近年来,中国的环境纠纷呈上升趋势,虽然多数纠纷通过行政程序解决,但是地方法院受理的案件仍呈上升趋势。然而,当事人得到赔偿的金额却在下降。当法院判决给与的赔偿不足以弥补受害人的损失时,司法救济就达不到其本来的目的,在没用解决外部性问题的情况下,等于客观上鼓励了污染企业的行为。而这对于那些守法的承担更多外部成本的企业来说也是不公平的,在“劣币驱良币”的情况下,更多的企业会往往选择放弃承担污染造成的社会成本。

 

在中国的侵权民事诉讼中,一般适用谁起诉、谁举证的责任。由于信息不对称,造成环境污染的企业往往掌握着关于污染事件的信息,而作为污染事件的受害者除了污染造成的损害结果外,并不掌握关于污染事件的全部信息。因此,环保诉讼一般采取举证责任倒置。对于污染行为的产生和因果关系等侵权诉讼要件,一般来说不由原告承担举证责任。对于环境诉讼,根据中国的司法解释《最高法院<关于民事诉讼证据的若干规定>》第四条第1款规定,因环境污染引起的损害赔偿诉讼,由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。该司法解释没有明确说明在何种情况下适用举证责任倒置,在实际司法实践中执行有偏差,例如河池案(要求原告证明侵权行为和污染结果有因果关系)和黑木耳案,因此在客观上,不同法院的做法造成环境诉讼结果存在很大的不确定性。

 

在现实中,发生污染的企业往往是大企业、大公司。有时,这些公司有政府背景。相比之下,环境诉讼中的原告往往是弱者。对于这些“小人物”来说,他们往往难以承担高额的诉讼费用(包括立案的费用、聘请律师的费用、向有关部门请求对污染损害进行鉴定的费用、执行胜诉判决的费用)。但其诉讼如果胜诉,受益的有可能不只是其个人,其他个人和社区都可能获益。基于外部性理论,这些费用都是当事人基于个人利益和社会公共利益为环境保护而发生的社会成本。如果完全由这些小人物来承担保护环境的成本(哪怕只是其中一部分)都不是合理的。实际上,大部分原告也承担不起这些费用。因此,如果环境诉讼中,由原告和被告各自承担诉讼费用,那么会使得许多原告望而却步。对此,中国应该考虑成立国家或社会公益机构资助的法律援助中心,为环境污染的受害者提供无偿的法律服务。中国也可以考虑在法律上规定由被告在败诉的情况下承担这些诉讼费用。这样,势必可以鼓励环境污染的受害方拿起法律的武器,以合法的手段和程序向污染企业伸张自己的权利诉求。

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建立环境信息公开制度:让污染者无处藏身

 

环境管理的信息手段被称为人类污染控制史上继命令控制手段和市场经济手段后的第三次浪潮,是一项新的环境管理方法。环境信息手段主要是通过各种媒体将环境行为主体的有关信息进行公开,通过社区和公众的舆论,使环境行为主体产生改善其环境行为的压力,从而达到环境保护的目的。[16]实际上,对于本文前面提到的解决环境污染的三种监管工具而言,每一种工具的使用和执行的效果都离不开环境信息的公开。如果政府没有充分及时掌握环境信息,政府的“命令-控制”模式的监管将失去决策的信息基础,缺乏信息会导致决策错误或在政策的程度上发生偏差。对于征“环境税”模式,如果缺乏信息,将无法将外部性问题量化,以确定私人成本和社会成本之间的差异,从而无法确定“环境税”的金额,最终无法有效控制外部性问题。对于产权途径的监管工具,环境信息是排污权交易制度的运作基础。

 

从环境信息的来源看,任何环境污染事件都存在严重的信息不对称。一般而言,环境信息的来源(包括环境的污染信息)大多来自污染者。污染者对污染物的产生、处理和排放很了解,但是他们也有理由隐瞒他们的污染情况。要求环境信息公开,不仅使公众了解污染者的污染情况,而且公众对污染者也有监督作用,因为公众对污染者的信息了解得越多,污染者就会感到压力,这样他们就要尽量克服不良的外表性,减少环境污染,采用无污染的工艺等。这种政策可以在很大程度上提高信息不对称下的控污效率(Tietenberg and Wheeler, 2001)。[17]

 

当然在环境信息公开上,政府也应该承担起职责。首先,政府应通过立法的方式要求所有企业披露涉及到环境的信息,尤其是会产生各种污染的那些企业,披露应该充分、及时,不应疏于形式。其次,政府作为国有企业的所有者应该责成那些潜在造成环境污染的国有企业严格履行法定的环境信息披露义务,不能因为是国有企业就可以有例外。对于重大环境事故,政府和导致污染的企业应从对人民和社会负责的角度出发,充分及时地披露关于这些重大环境事故的信息,以免酿成社会和政治危机。在此,已经发生的案例是值得我们深刻反思的,例如2003年12月23日发生的中石油重庆开县川东北气矿的特大井喷事故。井喷后有剧毒的硫化氢在40兆帕的压力下喷射整整18个小时,让这些气体在空气中散逸,最终导致234人死亡。[18]  据当时在场者解释,井喷后,井队的工人曾在高桥镇政府所在地大声呼喊,让居民赶紧离开危险之地,但井队没有及时致电确实给当地政府造成了很大被动,政府没有更多时间告知每一户居民及时离开。[19]

 

《瞭望东方》从多方了解到,在事故发生后,钻井队先是通知了自己所属的单位,然后致电重庆市政府和安全生产监督管理部门,之后重庆市将这一消息再告知开县县政府,开县县政府再通知了事故所在地——高桥镇镇政府。如此一来,距离灾难现场最近的镇政府反而最晚获知灾情。[20]显然,如果井喷后,井队能向当地政府快速通报,使群众尽早离,便可以最大限度减少事故伤亡人数。据记者介绍,中国石油天然气总公司自已拟定的《环境保护工作管理办法》第15条规定,因发生事故或者其他突发性事件,造成或可能造成重大污染事故的单位,必须立即采取有效措施处理,及时通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地和上级环保部门报告,接受调查处理。事实证明,这条规定在此次事故中显然没有得到有效执行。[21]

 

需要指出的是,政府在环境信息方面的职责应为下几种职责:首先,政府应通过立法责成污染企业履行法定的信息公开义务。其次,对于不属于企业负责的环境信息(例如大气、水和土壤的污染指标的检测得到的环境信息以及各种潜在的环境危险信息)的披露应该是政府的职责,政府有义务通过公共开支获取这些环境信息,并及时向社会公开。第三,政府应该基于其掌握的环境信息制定相应的措施,采取行动将各种环境事故隐患在发生之前予以消除。为了检查政府官员在环境信息方面的工作,中国应该在中国官员政绩评价标准中包括环境信息的披露和环境安全的工作的好坏,以此作为评价官员政绩的衡量指标之一。

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              政府部门应担当起环保的职责,做公共利益的守卫者

 

基于外部性理论而提出的针对环境污染的三种监管工具均需政府来实施。对于环境资源这种公共物品,政府是公共利益的守卫者。显然,政府基于公共利益忠实地履行其职责是上述三种监管工具得到有效实施的必要前提条件。一个国家的环境保护工作做得如何首先取决于政府。在环境保护问题上,政府应担当起其不可推卸的责任,因为从环境保护的立法、执法和司法来看都需要由政府扮演主要的角色。作为被监管的企业和个人,在环境保护工作中的角色主要是配合,服从政府的监管,遵守法律,履行法定的义务。我们不能期待在政府不作为的情况下要求那些想改变中国环境状况的企业或个人能在环境保护上有多大的作用。

 

对于政府的“命令-控制”监管模式(如许可证制度等)、征税(如征收排污费)以及排污权交易制度都可能成为权力寻租、权钱交易的手段。如果负责环境监管的政府官员以权谋私、贪赃枉法或基于某种政治或经济因素的干扰不能行使其对环境的监管职责,那么,上述监管工具以及立法者所设计的环保法律法规及环保政策的执行都会失效或降低其实施效果,甚至会导致环境进一步恶化。

 

目前,中国环境执法的现状存在许多问题,首先是环境部门的“环境行政不作为”或执法力度不够,造成环境监管缺位,主要表现在为污染企业开绿灯,对由此引发的环境污染熟视无睹,对领导不点头的不敢查、是挂牌保护的不敢查、招商引资的不敢查;其次是执法不规范,不注重程序,着重处罚,而轻视保护相对人合法权益;第三是“滥作为”,以权谋私,主要表现为“友情执法”、“协商执法”、“简单执法”、“钓鱼执法”、收受企业财物,包庇袒护违法企业,使违法者逃避法律制裁,存在“执法犯法”现象。[22]上述现象大都发生在地方的环保部门。究其原因,这种状况与我国的环境监管部门的制度设计有关。在现有体制下,地方环保部门受制于地方政府,所以对于有些地方支持的项目没等环保部门批准就干起来了,对于此类项目环保部门难以进行管理。[23]

 

中国应该建立对环境执法部门的监督机制。例如通过地方人大向负责环境工作的官员问责,允许对“不作为”或“滥作为”的官员提起行政诉讼,同时允许公众和媒体对环境执法进行舆论监督。对政府官员监督的必要性源于这样一个简单的道理,即需要对监管者进行监管。有研究者指出,政府官员作为执行公共事务的政治代理人会因其机会主义倾向和寻租行为使得我们在对政府在直接解决环境问题的过程中应该充分加强社会对其的监督。这是确保政府在解决环境问题中发挥积极作用的基础。[24]

 

在很大程度上,中国环境执法的力度不够是因为中国的环保部门在体制设计上没有被赋予足够的权力。有研究者指出,虽然中国法律上规定了环保部门具有统一监督管理的权限,但在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式和手段方面都没有明确界定。由于环保部门和其他部门行政级别相同,又未明确被赋予统一监管的法律或行政手段,很难起到监督作用,其他部门根本不买账,互相推诿,管理脱节的现象时有发生,对污染控制十分不利。[25]

 

另外,中国环境监管职能分散于不同的政府部门,没有将环境监管职责集中于一个强有力的监管部门。这种状况在最近康菲石油公司渤海湾漏油事故中已经凸显出来。中国关于海洋环境污染的监管职能过于分散,缺乏强有力的综合监管部门。我国的海洋管理机制从横向看,目前海洋管理呈现“九龙治水”局面,涉及海洋、渔业、环境保护、交通海事、海关、边防等多个部门。从纵向看,各省对海洋管理“条块分割”,各自管理本省的邻近海域。这一体制的存在弱化了海洋综合管理职能,统一、高效、科学的协调管理机制难以形成。[26]

 

中国的煤炭行业也同样缺乏一个强有力的生态环境监管机制。目前,煤炭企业以及矿山生态环境的管理涉及环保、国土、水利和林业等部门,但各部门环境管理的侧重不同,只重视本部门的职能,没有从煤炭矿区生态环境整体出发加以管理,部门间难以形成合力。一些部门收取的经费分散使用,也没有完全用于煤炭开采的生态环境保护。[27] 笔者认为,中国应该对中国环保监管部门进行改组,使其摆脱其他部委和各级地方政府的干预和控制,增加其权力,增加各级环保部门的人力和经费开支,增加监管力度。

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政府和企业需要更新观念,使经济发展具有可持续性

 

中国各级政府官员应更新观念,不能只是追求经济发展的指标而忽略对环境资源的保护。环境监管部门作为公共利益的守卫者应该坚持环境优先原则。环境监管部门的首要任务是保护环境。基于外部性理论,每个企业都会首先关心其经济利益,在法律没有强制规定的情况下,都会忽略社会成本,一般来说不会主动增加环保的投入。可以说,环境监管部门是防止或减少外部性的一道防线,也可能是唯一的一道防线。

 

我们同时应该避免将环保的优先性绝对化。环境优先原则并不意味着环境保护在任何情况下都是决定性的、第一位的。要看具体事实场景来对这两个抽象的价值理念进行分析,针对具体问题做出有意义的平衡方案。例如,煤炭资源是我国的第一能源,作为一种不可再生资源,煤炭资源长期的开发利用活动引发了与可持续发展不相和谐的诸多环境问题,影响和制约着社会、经济和区域环境发展。因此,在煤矿开发建设过程中,要充分研究煤炭开采对环境可能引起的破坏方式与程度,提出保护措施,控制其不利因素,维护生态平衡,把人类活动造成的环境影响减低到最低程度。[28]

 

今后,如何平衡经济发展和环保这两种价值理念,将是摆在中央和地方各级领导面前的一道难题。完全忽视环保,而一味地给污染企业开绿灯,这种经济发展模式肯定是做不通的,迟早要翻车。这是因为,这种模式是不可持续的。但是如果环保执法过度,制定过于严格、在经济上不可行的环境保护标准和要求,则会使当地经济的发展出现停滞。政府在平衡能源行业的经济发展和环保价值理念时,需要确保环保的成本是可支付的、经济上可行的(economically viable)。环保的适度性要求我们不要因环境执法而使经济完全停止发展,除非某个内陆地区基于某些政策的需要,对该地区暂缓或停止开发。因此,我们需要防止环保法律适用的过度,注意财产权利和环保限制之间的平衡。

 

总而言之,对于监管者来说,重要的是要找到一个平衡点,在这个点上既能保护环境同时也能使经济可持续地增长。当然,找到这个平衡点不是一件容易的事,发达国家的政府其实也在这个问题上纠结着。微观经济学的外部性理论会是一个可以帮我们找到答案的工具。基于外部性理论,有关环境保护的监管规定所导致的履行成本应该能够抵消污染企业的边际私人成本和边际社会成本之间的差异。这样,通过经济学的量化工具,找到这个平衡点就会更加容易一些。

 

当前,在经济发展和环保之间的关系这个问题上,有些人持有一种“先发展后治理”的观点。其真实的意义就是,在我国社会主义市场建设初期阶段,政府可以完全不重视或忽略环保,而一味地发展经济,等到有一定经济发展和物质积累以后才对环境进行治理。对这种观点,笔者不敢苟同。首先,这样做往往会把外部性的问题这个历史包袱越搞越大,极易导致资源的掠夺性开采,最后导致资源枯竭,同时还会导致重大环境事故,从而引发经济和社会危机。其次,把治理在时间上推后,会导致环境治理的成本费用加大。将环境治理推后进行所要发生的成本费用要远远高于在污染出现时进行治理的成本费用。同时,使得污染环境的企业在当下逃脱法律责任的承担,而让我们的后代买单,也显失公平。我们这代人会在历史上留下骂名的,同时也没有权利这样做。

 

目前这种“先发展后治理”的观点似乎仍在大行其道。中国的土地、空气和水将会继续受到污染,我们这一代人以及后人的生存环境将会越来越恶劣。更有甚者,我们如果按照这条道走下去的话,势必会引发社会政治危机。例如,山西的某些煤炭资源丰富、煤炭工业发达的城市“一煤独大”,但随着煤炭资源枯竭,山西将面临艰巨的转型任务。对于山西省的长远发展来说,如果环境外部性问题得不到解决,丰富的煤炭资源很有可能不会成为当地人民的福祉,而会成为悲剧性的资源诅咒。

 

改革三十年走过的路,基本上是过分强调GDP的增长,而忽略经济发展对环境的破坏和影响。如果说中国的经济发展创造了某种令世界瞩目的成绩,那么这种发展是付出了很大的环境代价的。在中国的企业具有很大的成本竞争优势时,我们不要忘记,这些企业的许多外部性成本已经强加给我们的社会和公众,这就是我们看到的令我们痛心的被污染的和正在被污染的环境,为此买单的会是我们当代的每个国民乃至我们的后代。

 

令我们感到欣慰的是,中国政府领导人已经意识到这个问题,已经改变中国的经济政策,开始倡导绿色的GDP、可持续经济和循环经济概念。但是,如何将这种政策上的改变落实到具体的法律法规和项目中,中国还有许多艰巨而困难的工作要去做。我们这代人注定要为环境的恶化付出一定的代价,而未来我们的孩子们是否能够生活在一个清洁优美的环境里,仍然是一个未知数。未来的结果取决于我们今天的决定和行动,包括政府、企业和我们每一个人。

 

 

 



[1] 作者为美国德克萨斯大学奥斯汀法学院法学博士(J.D.),世泽律师事务所合伙人。作者在此特别感谢他的助手徐洁女士为本文做出的贡献。

[2] 曹文慧:《环境问题产生的原因及解决途径的经济学分析》,载《经济论坛》,2008年第14期。

[3] 黎炜、陈龙乾、赵建林:《我国煤炭开采对生态环境的破坏及对策》,载《煤》杂志,总第140期。

[4]宋世杰:《环境开采对煤矿区生态环境损害分析与防治对策》,载《煤炭加工与综合利用》,2007年第3期。

[5] 曹文慧:《环境问题产生的原因及解决途径的经济学分析》,载《经济论坛》,2008年14期。

[6] 同上。

[7] 同上。

[8] 王灿发演讲:《环境保护领域法律法规及制度建设》,2008年12月14日,发表于由人民网发起并主办的“回顾与展望:改革开放30年中国环保事业”论坛。

[9] 同上。

[10] 《康菲石油漏油事件始末海上漏油事件中国法律太轻》,载久罗机电网http://www.jiuluo.com/jtbc/article/?type=detail&id=332,于2011年9月20日访问。

[11] 黎炜、陈龙乾、赵建林:《我国煤炭开采对生态环境的破坏及对策》,载《煤》杂志,总第140期。

[12]《中石油大连13个月4场大火专家建议问责》,载《证券日报》,见中国证券网http://www.cnstock.com/index/cj/201108/1513611.htm,于2011年9月20日访问。

[13] 王灿发演讲:《环境保护领域法律法规及制度建设》,2008年12月14日,发表于由人民网发起并主办的“回顾与展望:改革开放30年中国环保事业”论坛。

[14] 《康菲石油漏油事件始末海上漏油事件中国法律太轻》,载久罗机电网http://www.jiuluo.com/jtbc/article/?type=detail&id=332,于2011年9月20日访问。。

[15] 浙江万里学院毕业论文:《环境保护法的法经济学分析》,载http://wenku.baidu.com/view/e7cf4910a2161479171128f6.html,于2011年9月20日访问。

[16] 曹文慧:《环境问题产生的原因及解决途径的经济学分析》,载《经济论坛》,2008年第14期。

[17] 同上。

[18] 朴抱一、朱玉、张旭东:《专家解析重庆开县井喷事故真相,八问中石油公司》,载《瞭望东方周刊》,2004年1月5日。

[19] 同上。

[20] 同上。

[21] 同上。

[22] 赵丽君、程仑:《当前环境执法中存在的问题及对策研究》,载于《环境科学与管理》,2005年6月,第30卷第3期。

[23] 春秀:《环境立法和执法工作中的问题与建议》,载《中国环境报》,2003年9月20日,另见http://www.ep.net.cn/CGI-BIN/UT/topic_show.cgi?id=14556&bpg=19,于2011年9月20日访问。

[24] 孙惠丽、江华锋:《对环境问题的制度经济学分析》,载《生态经济》2007年第7期。

[25]春秀:《环境立法和执法工作中的问题与建议》,载《中国环境报》,2003年9月20日,另见http://www.ep.net.cn/CGI-BIN/UT/topic_show.cgi?id=14556&bpg=19,于2011年9月20日访问。

[26]《康菲石油漏油事件始末海上漏油事件中国法律太轻》,,载久罗机电网http://www.jiuluo.com/jtbc/article/?type=detail&id=332,于2011年9月20日访问。。

[27] 王玖明、谭杰:《煤炭工业环境保护工作三十年》,载《煤炭加工与综合利用》2009年第2期。

[28] 任奋华、伍永平:《试论煤炭区生态环境保护的措施与对策》,载《煤矿环境保护》,2000年年第14年第6期,第21页。



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